基于历史发展进程的公共资源交易改革现状及问题的分析与思考

来源时间为：2023-10-13

近年来，在“加快建设全国统一大市场”精神指导下，各地加快了公共资源交易领域改革。本文试图从分析株洲市公共资源交易平台现状入手，从历史发展进程的角度，针对如何破解发展瓶颈进行了深入思考和研究，同时为进一步推进公共资源交易体制机制改革提出参考建议。

关键词：公共资源交易改革招标投标历史进程交易监管

长期以来，公共资源交易都是按照资源种类划归相应的行政主管部门进行管理，逐渐形成了部门主导型的分类管理模式。但随着实践的发展，公共资源交易已经从传统的分类分散交易阶段过渡到集中交易阶段。本文拟从历史发展进程的角度来阐释下株洲市公共资源交易改革的历史进程、现状及存在问题等情况，希冀对读者和有关部门有所借鉴。

一、株洲市公共资源交易改革的历史进程

株洲市公共资源交易改革的历史进程，主要经历了五个阶段：公共资源交易中止阶段、公共资源交易恢复实验阶段、分散交易分类监管阶段、集中交易集中监管阶段、集中交易行业监管阶段。

一)公共资源交易中止阶段(从建市到十一届三中全会之前)

这一时期，由于实行高度集中的计划经济体制，政府部门、公有企业和相关公共部门的基础建设和采购任务均由主管部门用指令计划下达，企业经营活动由主管部门安排，招投投标一度被中止。

二)公共资源交易恢复实验阶段(从十一届三中全会到1999年)

这一时期，随着国家开始实行改革开放、科教兴国战略。公共资源交易也开始发展，招投标制度开始恢复，并逐渐完善起来。1984年，国家计委和城乡建设环境保护部联合制定《建设工程招标投标暂行规范》，拉开了我国招标投标制度的序幕。1992年，国家建设部发布《工程建设施工招标投标管理办法》，1994年湖南省出台《建设工程招标投标管理条例》，这些政策极大地推动了株洲市建设工程招标投标工作的开展。

三)公共资源交易分散交易分类监管阶段(从1999年-2003年)

1999年8月30日，《中国人民共和国招标投标法》颁布，为招投标活动中的突出问题提供了解决依据和处理办法。针对公共资源交易中的招投标行为，提出分部门进行管理。2000年，湖南省政府办公厅出台了《关于建立和规范建设工程交易中心的通知》，株洲市建设工程交易中心应运而生。之后，由株洲市国土局监管的土地矿权交易中心、株洲市财政局监管的政府采购中心相继成立。这一时期的主要特征是按照行业划分的公共资源交易分散化的监督管理，实质上是以交易类别为中心的部门主导型管理。在实际交易过程中，这种分散交易分类监管不仅造成权钱交易、以权谋私等腐败现象，同时各个部门往往从自身利益出发进行招投标管理，造成管理上的条块分割，容易滋生部门垄断、地方保护等问题。

四)公共资源集中交易集中监管阶段(从2003年-2015年)

2003年，为了破解同体监督现象突出的体制难题，实现从源头治理腐败的目标，株洲市委、市政府经过两年多的深入调研，决定合并发改、财政、建设、交通、水利等行政部门的部分职能，撤销原株洲市建筑工程管理局，设立株洲市招标投标管理局，建立起工程建设项目集中监管、集中交易的招标投标监管机制。同年10月，株洲市政府办下发了《<株洲市招标投标管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，标志着株洲市招标投标管理局的正式成立，按照文件规定，株洲市招标投标管理局负责管理全市招标投标工作，负责建设工程发包条件和发包资格的审核，负责招投标评标专家库和市本级代理机构的行业管理，受理招标投标和承发包活动的投诉和违反招标投标法律法规行为的稽查等。成立了株洲市招标投标交易中心和株洲市政府集中采购中心，作为株洲市招标投标管理局的二级机构。至此，株洲市招标投标集中监管模式正式确立，它对长期存在的“管办不分”、“各自为政”、“同体监管”等问题以及发生在交易流程环节中的机制不畅、政出多门、腐败频发等现象，开始了新实践和新探索。曾经被誉为招标投标领域的“株洲现象”和“株洲模式”，引来全国主流媒体的高度关注。

五)公共资源集中交易行业监管阶段(2015年至今)

1.2015年-2017年为市区集中交易、行业监管阶段

2015年，根据湖南省统一部署的“一委一办一中心”的模式，株洲市实施了公共资源交易体制改革。整合了原株洲市招投标交易中心、株洲市政府集中采购中心、株洲市土地矿产交易管理所、株洲市基本药物及药品集中采购办、株洲市教育技术装备所、株洲市国有产权交易所、株洲市主要污染物排污权储备交易所等7家市直公共资源交易服务机构，撤销了原株洲市招标投标管理局，成立了株洲市公共资源交易中心。2017年7月，株洲市政府办出台了《株洲市公共资源交易监督管理暂行办法》，进一步明确了公共资源交易集中交易行业监管的管理模式。

2.2018年至今为全市集中交易行业监管阶段

2017年底，根据湖南省人民政府办公厅《关于印发整合建设统一的公共资源交易平台工作实施方案的通知》(湘政办发〔2015〕95号)、株洲市公共资源交易委员会《关于转发湖南公共资源交易管理委员会办公室<抓紧落实整合撤销县级公共资源交易平台的紧急通知》(株公管委〔2017〕7号)等文件要求，株洲市只保留市级公共资源交易平台，不再保留株洲县、醴陵、茶陵、攸县、炎陵等5个县级公共资源交易平台，五县(市)项目全部进入株洲市公共资源交易中心交易。实现了横向范围全覆盖，纵向市县一体化，纵横贯通，统一规范的整合目标要求。同时，全面执行《湖南省公共资源交易目录(2019年本)》，市级平台集聚辐射效应和市场配置效益显著提高。

二、株洲市公共资源交易平台现状

1.统一交易平台

目前株洲市公共资源交易中心已覆盖工程建设项目招投标、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、主要污染物排污权、公立医院医疗设备和试剂采购、国有企业采购、林权类、罚没处罚类、PPP项目交易、农村集体产权交易等领域，规范学校食堂托管项目交易，基本实现了“应进必进”。通过挂牌方式，土矿和产权交易等实行“价高者得”，杜绝“暗箱操作”，实现了资产资源保值增值。实践证明，全市公共资源交易统一平台的建立，取得了积极的工作成效。一是全市公共资源交易平台实现从分散到集中、监管从单一到联合的格局，交易环境和市场进一步优化，交易过程更加阳光透明;二是将原来各行业单独设立的交易平台、各县市区设立的交易平台进行了整合，平台的实用率进一步提升;三是公共资源价值进一步显现，集中交易后既有效节约了政府工程建设和采购成本，又有效提高了国有土地和矿业权、国有产权的溢价率。

2.统一管理体制

株洲市在整合的过程中，确立了“一委一办一中心”的组织架构。“一委”即株洲市公共资源交易管理委员会，负责统筹指导、协调推进全市公共资源交易体制改革;“一办”即株洲市公共资源交易管理委员会办公室，主要承担市公共资源交易管理委员会的日常工作;“一中心”即株洲市公共资源交易中心，主要负责为公共资源交易活动提供服务平台。

3.统一制度规则

根据不同类型的法律法规和交易特点，制定出台了《服务标准化手册》，涵盖了业务受理、信息公开、开评标服务、专家抽取等22项服务标准，推进交易服务标准化。编制了《内控工作手册》，防止权力寻租。制定了《公共资源交易活动开标程序》，出台了《株洲市公共资源交易中心现场管理办法》、《关于加强工程建设项目评标专家独立评标场内管理相关工作的通知》、《株洲市公共资源交易中心评标(评审)专家场内管理细则》和《代理机构场内行为评价管理守则》，加强对各方经营主体的场内管理，推进交易服务规范化。

4.统一交易系统

株洲市按照“一张网”要求，加快完善交易系统建设，强化平台功能，提高公共资源配置质量和效率，上线了集工程建设招投标、政府采购、国有资产交易、国有建设用地使用权和矿业权出让交易、排污权交易系统等于一体的公共资源交易系统平台。同时，配套建设了办公OA系统、不见面开标系统、远程异地评标系统、投标保证金系统等。目前，电子交易平台已实现招标计划、项目注册、场地预约、交易信息发布、保证金收退、电子保函办理、专家抽取、开评标、交易服务费缴纳、交易确认书开具、中标通知书打印、合同签订和变更等所有交易服务事项全部网上办理。实现了工程建设、政府采购、国有资产、国土和矿业权出让等项目全流程电子化，做到了“应电尽电”。

5.统一服务平台

针对信息共享存在的问题，根据国家电子交易公共服务系统技术标准和数据规范，按照“统一顶层设计、统一主干系统部署、统一平台运行及规程、统一数据接口标准及路径、统一安全管控机制、统一现场管理”的“六统一”思路，由湖南省公共资源交易中心牵头建设了全省统一的交易服务平台，打造了一网通办、数据共享，打造公正、便利的公共资源交易生态体系，是全省公共资源交易信息共享、交换、服务的核心枢纽。全省公共资源交易统一注册系统、CA互认共享平台、电子交易系统、全省一体化网上受理系统等在服务平台上设立统一的入口。全省的交易信息、主体信息、新闻信息、信用信息全部纳入服务平台。

6.统一监管平台

根据《湖南省公共资源交易监督管理办法》相关要求，由湖南省公共资源交易中心牵头建设了全省统一的行政监督平台。各市州通过电子政务外网进行对接，主要实现对全省交易项目的在线审核备案、在线监督、督查督办、信用、行政效能分析、大数据分析，对各级公共资源项目交易见证报告、围串标等预警信息的实时获取，实现对交易项目在“事前”“事中”“事后”的全面监管。

三、存在问题

一是体制机制结构亟待优化。在目前的“一委一办一中心”新体制下，株洲市公共资源交易管理委员会只是一个以联席会议方式运作的议事机构，作用发挥不突出。公管办是设立于株洲市发改委内设科室的一个非常设机构，既没有独立行使对公共资源交易活动的行政监管职能，也不具备行政执法主体资格，协调能力较弱。而株洲市公共资源交易中心受职能所限，场内管理等工作开展缺乏政策支撑。

二是市场化配置程度亟待加强。对照湖南省发改、湖南省公管办印发的《湖南省公共资源交易目录(2019)年本》，截至目前，株洲六个市区的交易项目涉及的类别进场交易情况良好，做到了“应进必进”，但下辖县市存在国有资产处置等项目尚未进场交易的情况。

三是中介服务人员水平亟待提升。一方面，由于招标代理资质全面取消，行业对从业人员也再无技能水平和从业资格要求，机构工作人员更替频繁，导致部分代理机构从业人员的专业性及服务水平下降。另一方面，由于对评标专家培训较少，在评标过程中，经常出现有一些评标专家因为对招投标法律法规、相关政策不熟悉，电子评标系统不熟练或操作不当导致项目评错、复评。

四、对策建议

一)持续深化公共资源交易体制改革创新。株洲市具有12年的招投标统一监管的成功经验，曾经被中纪委树立为典型。建议推行“一委一局一中心”的模式，具体构架为：建立以联席会议方式运作的公管委。及时协调处理公共资源交易活动中的重大事项。成立市政府直属工作部门

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